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【論文】「観光立国」政策とオーバーツーリズム


「オーバーツーリズム」という問題に焦点を当てながら、これまでの「観光立国」政策とその取り組みを概観し、今後の観光政策のあり方について考えます。

はじめに

東京オリンピック開催予定年の初頭に、中国湖北省で新型コロナウイルスが検出されたというニュースが飛び込んできました。その後感染はあっという間に世界中に広がり、観光市場にも混乱が生じています。旅行者の減少数や経済的損失額は、現時点でははっきりしていませんが、航空便の運休や中国人団体旅行の中止といった事態から推測しても、影響は極めて大きいものと考えられます。

観光客の減少とそこから生じる経済損失が危惧されるなかで、観光客の増加に起因する「オーバーツーリズム」を議論することには一見違和感がある部分もあります。しかし観光市場は、気候や災害、政治、経済、メディア、そして戦争・紛争といった外部要因に左右されやすく、一時的な観光客数の急減や局所的な混雑はつきものです。この点を踏まえて、本稿では「オーバーツーリズム」という問題に焦点を当てながら、これまでの「観光立国」政策とその取り組みについて概観し、今後の観光政策のあり方について考えてみたいと思います。

オーバーツーリズムとは

オーバーツーリズムという言葉は比較的新しく、2006年ごろグーグルの検索用語として初めて用いられたとも、スキフトという観光メディアの会社が2016年に作ったともいわれています。いずれにしても、来訪者の数が増加し、観光地が過密となることによって住民の日常生活が妨げられたり、生活の質が悪化したりする状況や、来訪者が満足できる観光体験ができなくなる状況を指す言葉として用いられています。UNWTO(国連世界観光機関)は、「『オーバーツーリズム(観光過剰)』? 都市観光の予測を超える成長に対する認識と対応 要旨」というレポートのなかで、「デスティネーション全体又はその一部に対し、明らかに市民の生活の質又は訪問客の体験の質に悪い形で過度に及ぼされる観光の影響」という定義を用いています。

京都・東山区三年坂(産寧坂)に続く松原通の賑わい。筆者撮影。
京都・東山区三年坂(産寧坂)に続く松原通の賑わい。筆者撮影。

オーバーツーリズムという言葉は新しいとしても、この言葉が表す状況は必ずしも新しいとはいえません。日本では1970年代のレジャー・観光ブームで、景勝地や道路の混雑など「観光公害」が問題になりました。観光がその対象となる自然環境や人びとの暮らしに悪影響を与え、さらには観光体験そのものも劣化させる事態は、レジャー活動や観光が拡大、大衆化する過程においてすでに私たちは経験済みなのです。では、なぜいまそうした現象がオーバーツーリズムと称され、改めて問題となっているのでしょうか。

オーバーツーリズムが過去の経験と異なっている点として指摘されているのが、観光(客)に対する住民による抗議です。抗議の対象は、具体的には観光客による迷惑行為、交通機関や商業地区、諸施設の混雑、観光客向けの開発による地価や家賃の高騰、物価の高騰などの現象です。スペインのバルセロナやイタリアのべネチアなど人気観光都市では、観光客に対する否定的感情の発信や抗議運動が起きていることがメディアで頻繁に取り上げられています。欧州ではこのような事態が移民問題に端を発する排外主義や、自国中心主義の傾向が見られる時期とも重なったため、観光が人びとを分断するような契機になるのではないかとの懸念が高まりました。

イタリア・ローマのスペイン広場の混雑(筆者撮影)
イタリア・ローマのスペイン広場の混雑(筆者撮影)

日本の場合、住民による抗議運動がこうした形で顕在化するという事態には至っていませんが、京都や鎌倉で住民の不満が高まっていることは報じられており、当該地域や行政が対応を迫られている状況にあります。沖縄や、北海道のニセコでも観光関連の不動産投資によって地価が高騰し、市民生活へのマイナスの影響が報じられています。また、オーバーツーリズムは、住民の抗議運動があるところに限定された問題ではありません。旧来の観光公害という概念が示す、自然環境破壊や行き過ぎた開発による本来の価値の毀損などの問題をも含む現象なのです。

オーバーツーリズムの背景

オーバーツーリズムを引き起こす要因については、以下のことが指摘されています。第1に、世界的な観光の発展です。新興国の所得水準の向上や移動手段の改善によって、より多くの人が観光を享受できるようになりました。UNWTOの長期予測では、平均で毎年3・3%、アジア太平洋地域では4・9%の国際旅客到着数の成長が続くとみられています。

また観光する人が増えるにつれて、観光行動も変化します。この観光行動の高度化・多様化が第2の要因です。とくに観光の対象となるものが旧来の名所旧跡や風光明媚な景勝地だけでなく、その地の暮らしや地元の人との交流といった日常生活空間にまで広がったことが、観光と生活の対立の契機を増加させています。

第3に、集客のためのプロモーションやマーケティングが盛んに行われるようになったことです。資本蓄積をめぐり都市・地域間競争が激化するなかで、質の良いモノやコトの消費機会を増やすことが、有能な人材を引きつける磁石となるため、都市・地域の競争力を維持・向上させるうえで重要と考えられるようになりました。また、観光が経済成長のエンジンと見なされ、停滞する既存産業に代わる産業としてこれを育成するため、官民総出となって集客できる魅力的な都市・地域づくりに取り組むようになりました。外国人観光客を受け入れるための環境整備にも官民双方の投資が行われ、もともと人気のある観光都市にさらに人が増えるという現象を招いています。要するに、観光地がグローバルな市場競争の圧力に無防備にさらされ、積極的なビジターコントロールの導入が疎外されているのです。

第4に、「観光地管理」の困難さです。ここには少なくとも2つの困難さがあります。ひとつは、観光地は、観光をめぐる利害が必ずしも一致しない個の集合であるにもかかわらず、共同しなければならないという点です。もうひとつは、共同する集合の境界設定に関わる点です。観光を管理するのに適した「地域」の地理的範囲を設定する困難さがあります。既存の行政管轄区域で境界を設定したとしても、観光客の移動パターンや範囲は行政区域に一致しません。また境界を接する地域間の相互連携が十分取れていなければ効果的な管理にはなりませんし、目指すところが異なっていたり、相互に競争関係にあるならば連携は困難です。市場の競争関係のなかで、共同性を必要とする管理は軽視され、目先の利益に翻弄されがちになるのです。

ここまでをまとめると、オーバーツーリズムは、各国・都市・地域が観光を自らの経済成長(再生)のポテンシャルと捉え、誘客競争を繰り広げるなかで、受け入れ地域および来訪者双方に対する適切な管理がなされずに生じた問題であるといえます。

ただ、オーバーツーリズムの深層には、世界的な経済格差の広がりによって観光をする側、観光に関わる事業者、さらにはそれを取り巻く地域住民それぞれが経済的・社会的に分断され、階層化しているという状況があります。一方には世界中を豪遊する一部の富裕層が、そしてその対極には観光どころか日々の食事も満足に取れない層や、接客サービスや観光産業を下支えするバックヤードの労働に低賃金で従事する人びとが、観光というチャンネルを通してひとつの地域に併存するのです。その意味では、問題を単純に観光客・住民・事業者の相互関係という観点でみていくことはできません。

オーバーツーリズムは観光現象に対する地域住民の抗議にとどまらない、現代の社会生活が孕む諸矛盾のひとつの表れであり、局所的な観光客数の過剰として捉えるだけでは不十分だといえます。

日本の観光立国政策とオーバーツーリズム

ここで、日本が政策的にどうこの問題に取り組もうとしているのか、観光立国政策の歩みを確認しながらみていきましょう。

日本の観光立国に向けた取り組みは、2003年のビジットジャパンキャンペーンを皮切りに2006年観光立国推進基本法制定、2007年観光立国推進基本計画の策定、2008年観光庁発足と、今世紀に入って本格化しました。図は、2000年以降の訪日外国人旅行者数および観光庁予算の推移と、一連の主な観光関連政策を示しています。訪日外国人旅行者数は2013年に1000万人に到達し、2018年には3000万人を超えました。東日本大震災後の2012年から2017年までの6年は、毎年対前年比で約20%~47%増と著しい増加となっています。

図 訪日外国人旅行者数と観光庁予算の推移
図 訪日外国人旅行者数と観光庁予算の推移
注:2018年までの訪日外国人旅行者数についてはJNTO(日本政府観光局)日本の観光統計データ「年別 訪日外客数の推移」参照。
https://statistics.jnto.go.jp/graph/#graph--inbound--travelers--transition 2020年2月20日アクセス
2019年は推計値。JNTO Press Relrease「訪日外客数(2019 年 12 月および年間推計値)」https://www.jnto.go.jp/jpn/news/press_releases/pdf/200117_monthly.pdf 2020年1月17日アクセス
観光庁予算については各年度の予算決定概要書より抽出。http://www.mlit.go.jp/kankocho/siryou/yosan/youbou.html
2020年2月17日アクセス以上から筆者作成

訪日外国人旅行者の増加は単純に一国の政策によってのみ左右されるものではありませんが、この急増を支えていたのが2013年の「日本再興戦略」、アベノミクスの第三の矢といわれる成長戦略です。ここから観光立国推進政策は、地方創生政策とも連動して、一気に「国際競争力」や「稼ぐ」ことを前面に押し出していきます。東日本大震災によって、日本の経済状況と政治に対する国際的な評価が著しく低下したことを背景に、観光によって日本のイメージを回復させつつ経済的回復を図ることが企図されました。ここでインバウンド促進とその受け皿づくりの両輪で「稼ぐ」政策的枠組みが示され、以後地域資源を利活用して観光で「稼ぐ」方針が、地方創生や観光立国政策のなかで強調されていきます。

成長戦略公表の翌年には、2020年訪日外国人旅行者数2000万人という目標が示されます。そしてわずか2年後の2016年には、目標値は2倍の4000万人、2030年目標は3倍の6000万人へと引き上げられました。この目標値が示された「明日の日本を支える観光ビジョン」は、観光立国推進基本計画改定(2017年)に先駆けて内閣府主導で策定されました。ラグビーワールドカップや東京オリンピック・パラリンピックといったメガイベント開催を視野にいれ、①地域資源を観光商品へと仕立て上げる、②観光産業の国際競争力を高めるための規制緩和と市場開拓を行う、③観光客のストレスフリー環境を作り上げる、という方針の下、観光を通じてより一層の消費拡大を図ることが掲げられています。訪日客数が順調に増えるなかで、もっと「稼ぐ」ためにアクセルを強く踏み込んだのです。

他方で、観光庁は2018年6月に観光庁長官を本部長とする「持続可能な観光推進本部」を設置し、観光公害の実態と対応策について「持続可能な観光先進国に向けて」と題した報告を公表しました。ここでは、観光客の増加とともに問題が発生していることは認めつつも、オーバーツーリズムが広く発生する状況にはないとの見解を示しています。オーバーツーリズムになっていることを認めてしまうと、観光促進を推進しにくくなります。

今後の取り組みについても、観光庁が主導するのは問題解決に関わるモデル事業の実施と「持続可能な観光指標」の開発・普及であり、積極的に問題解決に乗り出す気配はありません。昨年菅義偉官房長官は、オーバーツーリズム問題は(国ではなく)自治体自らが対策を検討するべきものであるとの認識を示したり、高級ホテルを全国50カ所程度新設することを表明しました。これらの言動が現政権の観光に対する姿勢を端的に表しています。

2018年には国際観光振興法の改定に伴い、いわゆる出国税(国際観光旅客税)が導入されましたが、その使途は先のビジョンにのっとり観光基盤の強化に限定されています。また地域で観光地管理を担うことが期待されているDMO(観光地管理組織)も現状は誘客中心です。

オーバーツーリズムにどう対応するのか

観光の経済的側面を重視する現状では、オーバーツーリズムの問題に直面していても、来訪者数を抑制する対策をとろうとする都市や地域は多くありません。「稼ぐ」機会を喪失するくらいなら多少の犠牲は構わないとか、トリクルダウンが生じて問題は解消されると考え、対応は先延ばしにされがちです。

海外では、オーバーツーリズムの問題が深刻なバルセロナが宿泊施設の新規開業の停止や店舗営業時間の制限を行い、注目を集めました。べネチアでも昨年末、市に足を踏み入れるすべての人に「訪問税」を課すことを決めました。観光が基幹産業である両市が、経済的恩恵よりも生活の質の回復に舵を切ったことを国内外に示したことの意味は大きいといえます。

こうした来訪者数の抑制策は、オーバーツーリズムへの対応策のひとつです。手法は大きく分けて、①場所・時間・時期による分散を誘導するもの、②人の流入制限を行うもの、③行動を制限するもの、④関連施設の開発規制を行うものがあり、具体的には、物理的な立ち入り制限や、課金による制限、分散のためのプロモーションや観光商品開発等が行われています。分散誘導や、一時的な人の流入制限や施設単位での入場制限といった対策は、日本でもすでに実施されています。いまではビッグデータやAIといった情報技術が駆使され、場合によっては一時的に問題状況を緩和する効果を発揮しています。

また、観光地管理が困難であると指摘しましたが、観光地管理なしにこの問題に対応することはできません。地域住民の主体的な関与と観光というファクターを考慮した地域管理、とくに土地利用に対するコントロール力を強めることが不可欠です。いうならば、観光地管理というよりも、生活者と来訪者双方にとって安全で快適な、魅力ある地域であるための地域管理が必要なのです。日本は人口減少に伴い空き家・空きビル、空き地が増加したことで、土地・建物利用規制の緩和が進んでいます。そこに観光の受け皿づくりというドライビングフォースがかかり、観光ポテンシャルの多寡にかかわらず、まちの機能が急速に観光用途に転換しています。急速に観光地化したまちは、今回の感染症拡大のように需要が急速に萎むような事態が生じると大きな打撃を受けます。観光というファクターも視野にいれながら、どのような地域をつくっていくのか、どのような特性を次の世代に引き継ぐのかを考え、実践する主体の形成と管理の仕組みが必要です。

とはいえ、来訪者抑制策も観光地管理も、もっぱら観光の経済的効果を重視する政策方針のままでは、それらの効果は限定的にならざるを得ませんし、根本的な問題解決にはなりません。重要なことは、観光政策を、稼ぐことを目的とするものではなく、人びとの暮らしの豊かさを実現することを目的とするものに転換させることです。

まとめにかえて─観光を捉えなおすこと

観光政策を転換させるためには、なにより観光という行為の捉えなおしが大切であり、それをどれだけ多くの人と共有できるかが鍵になります。

観光は、余暇活動の一形態であり、自らの意思に基づいて行う行動です。労働との関係でみれば、賃労働における拘束から解放された、自らの自由への欲求を満たすための行為であるといえます。しかし現実には私たちの自由への欲求は、経済活動のなかの消費拡大の原動力とされ、いかに多く消費してもらうかという市場競争の渦中にあります。自由を求める、主体的であるはずの活動が歪められ、本来の目的が達成できない状況が生まれているのです。

こうした状況は、観光をする側だけでなく、観光客を受け入れる地域の側においても同様です。地域の魅力を他者と共有する喜びや地域を良くしたいという思い、そしてその主体的な活動が、いつの間にか「稼ぐ」ことを主目的とする活動へと歪められ、結果的に人びとを分断したり、拘束するという不自由を生み出します。観光を捉えなおすには、私たちがこうした不自由さにどれだけ自覚的であるかが問われます。

他方で、観光は、自分とは異なる他者(他所)を通して、自己(自身の地域)を知る機会と捉えることができます。このような機会の増加は、自らの自由を求める欲求やその行為のありよう、つまり消費のあり方や労働のあり方、今風にいえば「働き方」にも大きな影響を与える可能性があります。観光は、しばしば生きづらさを感じる社会のなかで、自分がなにをしたいのか、どうあれば自由であるのか、そしてどう生きるのかを問う機会でもあるのです。実際、観光行動は「モノの消費」よりも「コトの消費」を重視し、さらには消費というより人と人の関係構築を意図した行動や、学びやものづくりなどの生産活動(労働)と変わりない要素を含むものへと変化しています。観光の発展は、私たちの人生や社会そのものを、使用価値レベルでより豊かにする可能性を十分孕んでいるのです。観光を経済的恩恵の獲得を目指すものとしてではなく、真の意味での自由と幸せを追求できる人間活動として捉えることが、観光をめぐる諸問題を解決する糸口になるのではないでしょうか。

【注】

  • 堀田 祐三子(ほりた ゆみこ)
    和歌山大学観光学部教授